Troppo ampio il potere di valutazione concesso al Senato dalle norme sull'incandidabilità

19. A ciò si aggiunga l'assoluto difetto di determinazione e prevedibilità in ordine alla sanzione della decadenza dal mandato parlamentare che l'art. 3 del d.lgs. n. 235/2012 demanda in via esclusiva al giudizio della Camera di appartenenza da esprimersi ai sensi dell'art. 66 Cost. Considerando, infatti, che la misura in questione non discende in modo diretto ed automatico dall'applicazione della legge, ma richiede una "delibera" (e non già una mera "presa d'atto") dell'assemblea parlamentare, è evidente che manca nella specie qualsiasi predeterminazione dei casi in cui tale "delibera" può essere adottata.
c) violazione dell'art. 3 del protocollo n. 1 alla Cedu (diritto a libere elezioni), letto anche congiuntamente all'art. 14 cedu (divieto di discriminazione), perché l'incandidabilità prevista dal d.lgs. n. 235/2012 costituisce una restrizione del diritto di elettorato passivo del ricorrente, che non soddisfa i requisiti di legalità e di proporzionalità rispetto allo scopo perseguito e che viola il divieto di discriminazione.
d) violazione dell'art. 3 del protocollo n. 1 alla cedu (diritto a libere elezioni), in quanto la decadenza dal mandato parlamentare per incandidabilità sopravvenuta prevista dall'art. 3 del d.lgs. n. 235/2012 lede in maniera irreversibile il diritto del ricorrente di continuare a rivestire la carica di parlamentare e la legittima aspettativa del corpo elettorale alla permanenza in carica dello stesso per tutta la durata della legislatura per cui è stato democraticamente eletto, essendo la decisione sulla decadenza viziata da manifesto carattere di arbitrarietà e sproporzione.
1. Il ricorrente ritiene che l'applicazione nei suoi confronti delle disposizioni del d.lgs. n. 235/2012 in tema di incandidabilità alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, del Parlamento europeo e dei consigli regionali sia contraria all'art. 3 del Protocollo n. 1 alla CEDU.
2. E' pacifico nella giurisprudenza di codesta Corte che tale disposizione tuteli il diritto di elettorato passivo nei "corpi legislativi", inteso sia come diritto di candidarsi sia come diritto di preservare il mandato elettivo fino alla sua scadenza.
3. La giurisprudenza di codesta Corte ha chiarito che il diritto di elettorato passivo e il diritto dell'eletto di esercitare il mandato conferitogli dal corpo elettorale possono essere soggetti a limitazioni da parte delle autorità statali, a condizione che tali limitazioni siano previste dalla legge, perseguano uno scopo legittimo e siano proporzionate rispetto allo scopo perseguito, e sempre che esse non finiscano per pregiudicare l'essenza stessa dei diritti in questione.
3.1. Per quanto riguarda il requisito della "legalità", non è certo sufficiente che la misura di ingerenza abbia fondamento in una norma del diritto interno, ma anche che tale norma soddisfi determinate caratteristiche qualitative minime, tra cui soprattutto l'accessibilità e la prevedibilità degli effetti giuridici che può produrre. In presenza di disposizioni normative ambigue o dal contenuto non sufficientemente predeterminato e in assenza di una giurisprudenza chiarificatrice, gli individui non sono posti nella condizione di regolare la propria condotta né di prevedere quali loro comportamenti possono comportare una restrizione dei diritti politici.
3.2. Per quanto riguarda, invece, il requisiti della "proporzionalità", la Corte ha attribuito rilievo, tra l'altro: a) all'esistenza nel diritto interno di una serie di garanzie destinate a proteggere la persona interessata da decisioni arbitrarie; b) alla durata della privazione del diritto di elettorato passivo ed alla possibilità di una revisione nel tempo della misura medesima; c) al peculiare contesto politico locale nel cui ambito si inscrive la misura contestata. L'assenza di "arbitrarietà" della misura presuppone, in particolare, che le decisioni e le procedure domestiche assicurino "sufficienti salvaguardie contro l'arbitrio", che tali decisioni siano "sufficientemente motivate" e che le categorie di soggetti colpite dalla misura limitativa dell'elettorato passivo siano definite in modo "molto preciso".
3.3. Dalla giurisprudenza di codesta Corte si evince chiaramente che il diritto di un membro del Parlamento di preservare la propria carica elettiva per tutta la durata del suo mandato gode di una protezione rafforzata nel quadro dell'art. 3 del Protocollo n. 1, in quanto strettamente funzionale all'esigenza di preservare l'integrità della volontà del corpo elettorale espressa attraverso il voto e il principio di rappresentatività democratica.
3.4. Di conseguenza, la Corte ha adottato un metro valutativo di maggiore severità allorché si tratti di misure incidenti sul diritto al mandato parlamentare, prescrivendo condizioni più restrittive per la legittimità delle decisioni che vi pongono anticipatamente fine. Segnatamente, accanto ai tradizionali requisiti costituiti dallo scopo legittimo della restrizione e dalla proporzionalità dei mezzi impiegati, la destituzione dal mandato parlamentare deve soddisfare alcune ulteriori condizioni e, cioè: a) deve essere disposta da un organo che possa offrire un minimo di garanzie di imparzialità; b) deve fondarsi su disposizioni normative dotate di sufficiente precisione; c) deve essere decisa all'esito di una procedura idonea a garantire una valutazione equa ed oggettiva e ad evitare qualsiasi abuso di potere.
3.5. In ogni caso, qualsiasi limitazione dei diritti elettorali tutelati dall'art. 3 del Protocollo n. 1 deve rispettare il principio di non discriminazione sancito dall'art. 14 CEDU, che comporta non soltanto il divieto di trattare diversamente persone che versano in situazioni "comparabili" senza giustificazioni oggettive e ragionevoli, ma anche il divieto di trattare allo stesso modo persone le cui situazioni sono sensibilmente diverse.
4. Ebbene, alla luce dei suddetti principi, è ferma convinzione del ricorrente che e limitazioni introdotte dal d.lgs. n. 235/2012 con riferimento alla candidabilità alle elezioni al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo e ai Consigli regionali e le conseguenze che tali limitazioni producono sulla continuità del mandato parlamentare già conferito mediante libere elezioni non soddisfino alcuna delle predette condizioni. Il ricorrente si limita in questa sede a formulare i seguenti rilievi.
5. Tanto la misura della "incandidabilità" quanto la misura della "decadenza dal mandato parlamentare" risultano deficitarie dal punto di vista del principio di legalità.
5.1. In primo luogo, entrambe tali misure non risultano sufficientemente "prevedibili" atteso che le autorità italiane ritengono che esse possano applicarsi nel caso di specie con effetto retroattivo. Già si è detto, infatti, come l'applicazione retroattiva di tali disposizioni legislative si ponga in contrasto con il principio di legalità delle sanzioni penali sancito dall'art. 7 CEDU (§§ A-B), il che comporta che le misure contestate nel presente ricorso devono ritenersi, già soltanto per questo motivo, prive di base legale.
5.2. Ma anche a prescindere dalla dedotta violazione dell'art. 7 CEDU, è certo che il ricorrente non poteva in alcun modo prevedere, allorché ha posto in essere le condotte contestate, che una sua eventuale condanna penale avrebbe comportato una limitazione così prolungata del suo diritto di elettorato passivo e addirittura la sua decadenza dal mandato parlamentare.
5.2. In secondo luogo, per quanto concerne specificamente la decadenza dal mandato parlamentare, il difetto di legalità si apprezza anche come mancanza di una chiara e tassativa predeterminazione normativa delle cause che possono comportare tale decadenza. A ben vedere, infatti, la decadenza dal mandato parlamentare non consegue automaticamente all'applicazione della legge (diversamente da quanto accade in altri Stati europei ), bensì ad un'apposita delibera della Camera di appartenenza cui è costituzionalmente riservato, ai sensi dell'art. 66 Cost., il compito di "giudicare" sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità sopravvenute.
5.3. Lo stesso art. 3 del d.lgs. n. 235/2012, lungi dal disporre esso stesso la decadenza ope legis dal mandato parlamentare nel caso di incandidabilità sopravvenuta, si limita a stabilire che, qualora una causa di incandidabilità sopravvenga o comunque sia accertata nel corso del mandato elettivo, la Camera di appartenenza "delibera ai sensi dell'art. 66 della Costituzione" (e non "delibera la decadenza"). Ne risulta che, nel caso di specie, il Senato conserva un potere discrezionale il cui esercizio non soggiace ad alcuna chiara previsione normativa.
5.4. Dovendosi evitare ogni forma di abuso e di arbitrio suscettibile di intaccare l'effettivo rispetto della volontà del corpo elettorale e la rappresentatività democratica che attraverso di essa si esprime, è chiaro che la discrezionalità delle autorità chiamate a decidere sulla decadenza dalla carica di un parlamentare debba essere alquanto circoscritta. Soltanto attraverso l'enunciazione preventiva in termini espressi e non ambigui delle cause di decadenza dal mandato parlamentare e la predisposizione di adeguati controlli sull'oggettiva sussistenza di tali cause è possibile evitare che le relative decisioni - specie quando affidate alle stesse assemblee parlamentari - siano animate da motivazioni politiche.
6. Ma anche a voler ritenere che le misure contestate nel presente ricorso soddisfino i requisiti qualitativi della previsione legale, esse risulterebbero comunque "sproporzionate" rispetto alle finalità perseguite.
6.1. Per quanto concerne l'incandidabilità, che opera immediatamente per effetto dell'applicazione retroattiva del d.lgs. n. 235/2012, un primo profilo di irragionevolezza incidente sul rispetto del giusto equilibrio tra gli interessi in gioco riguarda l'individuazione normativa delle condanne cui è ricollegata tale sanzione. In particolare, l'art. 1, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 235/2012 commina indiscriminatamente l'incandidabilità per un periodo minimo di sei anni a tutti coloro che abbiano riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione, per delitti non colposi, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, a prescindere, dunque, dal tipo di reato presupposto e senza alcuna graduazione in base alla gravità della pena. Chi avesse commesso un reato di calunnia, ad esempio, per il quale fosse condannato ad una pena di due anni e sei mesi, senza pene accessorie, incorrerà automaticamente nella incandidabilità per sei anni, al pari di chi avesse commesso atti di terrorismo o reati di tipo mafioso.
6.2. Come codesta Corte ha più volte ribadito, il principio di proporzionalità sostanziale esige un legame percettibile e sufficiente tra la sanzione e la condotta dell'individuo interessato, il che non soltanto rende incompatibili con l'art. 3 del Protocollo n. 1 ogni restrizione "automatica e indiscriminata", ma presuppone che la decisione sulla perdita dell'elettorato passivo sia adottata da un giudice tenendo conto di tutte le "circostanze particolari del caso" e che esista un "legame tra l'offesa commessa e le questioni relative alle elezioni e alle istituzioni democratiche" .
6.3. Ebbene, nel caso di specie, il d.lgs. n. 235/2012 prevede una limitazione automatica, indiscriminata ed assai prolungata nel tempo per tutti coloro che siano stati condannati a pene superiori ai due anni (per reati puniti con pena edittale non inferiore nel massimo a quattro anni), senza operare alcun distinguo in funzione del tipo di reato commesso, della gravità della sanzione irrogata e dell'eventuale applicazione della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici, e senza consentire alcuna possibilità di revisione nel tempo della misura in questione.
6.4. Un ulteriore profilo, che contribuisce ad alterare il "giusto equilibrio" tra tutela del diritto di elettorato passivo e interesse generale e che si ricollega strettamente a quello poc'anzi descritto, è costituito dalla durata eccessiva della incandidabilità. Come si è detto, infatti l'incandidabilità ha effetto "per un periodo corrispondente al doppio della durata della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici comminata dal giudice", ma "in ogni caso", cioè anche quando non sia comminata alcuna pena accessoria interdittiva, essa "non è inferiore a sei anni".
6.5. Come si evince dai lavori preparatori del provvedimento normativo qui censurato, la predeterminazione normativa di una durata minima di sei anni dell'incandidabilità avrebbe la finalità di impedire al soggetto condannato di candidarsi alle elezioni politiche per almeno due legislature consecutive. Sennonché la fissazione di tale durata minima appare priva di giustificazione ragionevole e "sproporzionata" rispetto alla finalità perseguita, atteso che, da un lato, essa impedisce qualsiasi modulazione in funzione della gravità dell'accertata condotta illecita e, dall'altro, la restrizione del diritto di elettorato passivo che ne deriva può concretamente spiegare i propri effetti per ben più di due legislature, ove queste - come spesso accade nella prassi politica italiana -abbiano durata inferiore a quella naturale di cinque anni.
6.6. D'altro canto, pur riconoscendo in linea di principio l'ammissibilità di restrizioni al diritto di elettorato passivo derivante dalla commissione di reati, codesta Corte ha osservato assai significativamente come la decisione di impedire ad un uomo delle istituzioni di far parte del parlamento "sia in primo luogo materia per gli elettori, che hanno l'opportunità di scegliere alle elezioni se rinnovare la loro fiducia nella persona interessata".
6.7. Nel caso del ricorrente, l'incandidabilità per un periodo minimo di sei anni (indipendentemente da quale sarà la durata della pena accessoria dell'interdizione stabilita dalla Corte di appello) risulta tanto più intollerabile ove si consideri l'esiguità della pena da scontare (un anno) a seguito dell'applicazione dell'indulto, le gravissime ripercussioni che l'incandidabilità produce sul prosieguo della "carriera" politica del ricorrente, anche in ragione della sua età (77 anni), ma soprattutto il fatto che egli è il leader indiscusso da quasi venti anni di una delle principali forze politiche italiane e che la sua "espulsione" dallo scenario politico avrebbe l'effetto di avvantaggiare i partiti avversari e di alterare, così, la composizione della rappresentanza parlamentare.
6.8. Per quanto riguarda, invece, la decadenza dal mandato parlamentare, le esigenze di "proporzionalità" debbono essere valutate in modo ancora più stringente in considerazione della dimensione "collettiva" e "istituzionale" del diritto del titolare del mandato parlamentare di preservare la propria carica elettiva. Un conto è, infatti, stabilire ex ante eventuali restrizioni al diritto di elettorato passivo, altro è porre termine al mandato parlamentare una volta che questo sia stato conferito all'esito delle consultazioni elettorali, per effetto di circostanze sopravvenute che non incidano sulla regolarità dell'iniziale investitura.
6.9. Con riserva di ogni più puntuale e ampia deduzione sul punto, il ricorrente si limita in questa sede a rilevare come l'attribuzione in via esclusiva alla Camera di appartenenza del potere di "deliberare" sulla sua decadenza dal mandato parlamentare non risponda a quelle esigenze di "equità procedurale" e di protezione contro gli "abusi" indicate da codesta Corte. In particolare, affidare al Parlamento il compito di decidere la sorte del mandato parlamentare si presta, per sua natura, ad arbitrii (e, cioè, a decisioni condizionate da valutazioni contingenti di natura politica delle forze dominanti che compongono la maggioranza parlamentare), specie quando - come nel caso di specie - non sia accompagnata dalla preventiva enunciazione, in termini di sufficiente precisione, delle cause che possono determinare la decadenza anticipata dalla carica elettiva per effetto di circostanze sopravvenute (come, ad esempio, una condanna penale) che non incidono sulla regolare investitura popolare del parlamentare eletto.