Riflessioni di un magistrato sul potere di grazia

Caro Granzotto, vi è una escalation di commenti sulla iniziativa del presidente della Repubblica, che per farsi riconoscere l’effettiva e, in sostanza, esclusiva titolarità del potere di grazia, ha sollevato davanti alla Corte costituzionale conflitto di attribuzioni col ministro della Giustizia, che molti considerano destinata al successo. È difficile infatti credere che quasi al termine del settennato il Presidente della Repubblica tenga tanto alla titolarità esclusiva del potere di grazia da affrontare il rischio di un risultato negativo se i suoi consiglieri non avessero captato segnali favorevoli al successo di una iniziativa destinata a mettere la parola fine all’attuale «condominio», riducendo il ministro di Giustizia alla funzione notarile di apporre, a titolo di «atto dovuto», la controfirma a un atto tutto presidenziale. Sull’altro piatto della bilancia c’è la dottrina costituzionalista, da sempre favorevole alla tesi «dualista» nel senso che la Costituzione, pur se attribuisce la titolarità del potere di grazia al Capo dello Stato, ne condiziona, come per la maggior parte dei suoi poteri, l’esercizio alla collaborazione del ministro competente (nel caso, del ministro della Giustizia). Nello stesso senso la prassi, costantemente seguita da tutti i predecessori dell’attuale presidente.
In realtà le discussioni sulla latitudine dei poteri del Presidente della Repubblica (non solo quello di grazia, anzi fino ad oggi uno dei meno discussi) e di quelli dei ministri risalgono quasi al varo della Costituzione ed ebbero sulla metà degli anni '50 un’impennata a seguito delle polemiche suscitate da alcune iniziative del presidente Giovanni Gronchi, che amava rivolgersi direttamente al popolo (l’art. 87 della Costituzione prevede solo che il Presidente della Repubblica possa «inviare messaggi alle Camere»). Tutto nasce da un sistema costituzionale che, nel sancire l’irresponsabilità del Presidente per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (art. 90), stabilisce che «nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità» (art. 89). La Costituzione non distingue e sembra richiedere sempre proposta e controfirma, tuttavia anche la dottrina tradizionale ha fin dall’inizio riconosciuto che «la responsabilità ministeriale non può però coprire, evidentemente, l’attività svolta dal Capo dello Stato in qualità di Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, in quanto estranea all’attività di governo e svolta quale Presidente di tale organo collegiale». Ma se si esclude la necessità della copertura per gli atti estranei all’attività di governo, è possibile che oltre a quelli connessi alla presidenza del Csm, altri ve ne siano come, appunto, una volta che li si ammettano, i messaggi al popolo.
Certamente non è facile espungere, se a questo si vuole arrivare, il potere di grazia dalla attività di governo, ma senza dubbio è più agevole conseguire il risultato attraverso questa via, attribuendolo in toto al Presidente con conseguente esclusione della controfirma, che trasformando questa in «atto dovuto», categoria oggi di moda, ma non prevista dalla Costituzione, che comunque non lascia spazio alla funzione notarile dei ministri in quanto li definisce proponenti e responsabili dell’atto. Ora è evidente che nessuno può essere responsabile di un atto che non solo non ha proposto, ma al quale non può negare il proprio consenso. Per di più, una volta accolta la tesi dell’atto dovuto non resterebbe confinata al ristretto ambito della grazia, ma si estenderebbe automaticamente a tutti i poteri del Presidente della Repubblica, modificandone profondamente il ruolo costituzionale (è probabile che a questo pensi il ministro Castelli quando, senza meglio chiarire il proprio pensiero, parla di conseguenze devastanti).

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Grazie, caro Agnoli: la sua argomentata analisi è molto lucida e convincente. Se il cavallo di Troia per violare il bastione della controfirma dovesse essere quello che lei ipotizza, sarà assai interessante leggere le motivazioni che hanno indotto la Consulta a ritenere la concessione della grazia un atto «non di governo».

Ci ho riflettuto a lungo e sono arrivato alla conclusione che l’unica strada percorribile è quella di sentenziare che la Presidenza della Repubblica non è una istituzione, ma una Onlus, una Ong, una organizzazione umanitaria non - appunto - governativa. Si giungerà a tanto?