Quel «metodo Napolitano» negato a Silvio

Immaginiamo un attimo, con un pizzico di fantapolitica, che al Quirinale ci fosse Silvio Berlusconi e che, invece, a palazzo Chigi alla guida dell’esecutivo ci fosse un esponente del centrosinistra. In sostanza, la situazione inversa di quella attuale. E immaginiamo ancora che il Berlusconi presidente - ma il discorso varrebbe anche per altri esponenti del centrodestra - intendesse definire o quantomeno concordare preventivamente i contenuti delle leggi che la maggioranza parlamentare intende legittimamente varare. Non si fa fatica a ipotizzare cosa accadrebbe. «Attentato alla Costituzione», «abuso di potere», «intimidazione della sovranità popolare», sarebbero le cose più garbate che verrebbero riferite.
Questo scenario fantasioso ci introduce a una questione seria che attiene al nostro equilibrio costituzionale. Quello sul lodo Alfano è stato l’ultimo di una serie di interventi attraverso i quali il presidente della Repubblica ha fatto conoscere il proprio punto di vista, preventivo, sui contenuti di un atto legislativo. Non si vuole qui discutere il merito dei rilievi di Napolitano quanto della prassi, ricorrente negli ultimi anni, già con la presidenza di Ciampi, di una verifica a monte degli atti legislativi, anteriore all’esame del Parlamento.
L’articolo 70 della Costituzione precisa che la funzione legislativa è esercitata dalle due Camere. In ogni democrazia il Parlamento è per eccellenza il legislatore e non potrebbe essere altrimenti poiché si tratta di un organo di diretta emanazione della sovranità popolare.
L’articolo 73 riconosce al presidente della Repubblica il potere di promulgare le leggi ma tutta la dottrina, a cominciare da quella che ha una marcata ispirazione culturale di sinistra, valuta questa funzione in un’accezione meramente formale. Promulgare non equivale a legiferare. Il nostro sistema costituzionale è configurato in un equilibrio di poteri in cui a ciascun organo costituzionale sono conferiti ambiti precisi, sia pur con la possibilità di un controllo reciproco. La verifica della legittimità costituzionale delle leggi appartiene, infatti, alle prerogative della Corte Costituzionale, organo di pari rilievo, non a caso definita giudice delle leggi. I costituenti nello scrivere la Costituzione repubblicana furono molto fermi nel prendere le distanze dal vecchio modello regio che con riferimento al potere normativo contemplava Re e Parlamento come «due pilastri».
Livio Paladin è molto esplicito nel rigettare l’ipotesi che il capo dello Stato potesse contemplarsi come una terza Camera. Due autorevoli giuristi come Sergio Bartole e Roberto Bin, nel Commentario alla Costituzione, scrivono che «il presidente della Repubblica non conserva un proprio potere di iniziativa legislativa», perché queste funzioni «investono prettamente la responsabilità dell’esecutivo».
In altre parole, il presidente della Repubblica è un soggetto regolatore delle altre tre funzioni, legislativa, esecutiva e giudiziaria, «senza tuttavia, essere dotato di ingerenze tali da paventare un’effettiva compartecipazione all’esercizio del potere normativo». Altri esponenti della dottrina sono ancora più netti, la collaborazione, scrive Spagna Musso, «non è assimilabile ad una contitolarità della funzione legislativa», mentre Temistocle Martines, autore di uno dei più importanti manuali di diritto costituzionale sul quale hanno studiato migliaia di studenti, afferma che «il potere di rinvio di una legge non va ricostruito nei termini di una contrapposizione tra presidente e Camere, nella quale in ultima istanza prevalgono le Camere», tenuto conto che le «Camere sono e restano titolari della funzione legislativa alla quale il presidente è, e resta, estraneo».
Tutto ciò non significa negare la possibilità di rapporti informali del capo dello Stato che nella sua qualità di garante del rigore della Costituzione ha il diritto dovere di consigliare, persuadere, far conoscere eventuali dubbi e talora ammonire gli altri soggetti politico - istituzionali in merito alle decisioni che attengono all’attività legislativa. Ma ciò dovrebbe accadere nella riservatezza dei rapporti, come è stato del resto per lunghi anni della vita repubblicana, senza determinare influenze sulla pubblica opinione che lederebbero la figura di arbitro imparziale cui il presidente è chiamato. Lo stesso Sandro Pertini, carattere carismatico quanto coriaceo, quando non era d’accordo optò per il semplice rinvio.
Singolare, inoltre, su questo punto il ribaltamento di posizioni culturali della sinistra, il voltafaccia alle proprie idee. Per decenni, soprattutto il partito di provenienza del presidente Napolitano, si era preoccupato di confinare la presidenza della Repubblica in un ambito notarile, di basso profilo, lontano dalle decisioni vere, relegato ai funerali di Stato e alla consegna delle onorificenze. Fino agli anni Ottanta il Pci era addirittura decisamente contrario all’elezione diretta dei sindaci e avversava la prospettiva di un presidente che potesse partecipare attivamente alla vita politica. Ora, l’antiberlusconismo ha fatto il miracolo, dalla presidenza di Oscar Luigi Scalfaro in poi l’inquilino del Quirinale diventa un soggetto attivo, se non invasivo, una sorta di azionista che vuole cogestire, pur essendo privo di un mandato popolare. In una democrazia matura e liberale, funzioni e poteri vanno fissati a prescindere da chi riveste quei ruoli in un dato momento storico.